2022年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)二十條”）明確提出“建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度”。目前，國(guó)內(nèi)多個(gè)省、區(qū)、市出臺(tái)了“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法”，但很少看到出臺(tái)地方性“企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法”和“個(gè)人數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法”。筆者注意到，有關(guān)部門(mén)正在制定企業(yè)數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用的政策文件，聚焦推動(dòng)企業(yè)數(shù)據(jù)的共享開(kāi)放，特別是支持行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)揮“鏈主”作用，促進(jìn)大中小企業(yè)數(shù)據(jù)共享共用，引導(dǎo)央企國(guó)企、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)開(kāi)放數(shù)據(jù)服務(wù)能力，支持建立基于可信第三方的互信合作機(jī)制，促進(jìn)跨主體、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)可信流通和融合利用。

筆者發(fā)現(xiàn)，在各地出臺(tái)的“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)辦法”中，沒(méi)有規(guī)定公共數(shù)據(jù)的“確權(quán)”制度和流程，而未經(jīng)確權(quán)的公共數(shù)據(jù)可直接進(jìn)入授權(quán)流程。然而，在企業(yè)和個(gè)人數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，必須經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)權(quán)屬的認(rèn)定，即“確權(quán)”機(jī)制。顯然，未經(jīng)確權(quán)的公共數(shù)據(jù)資源直接進(jìn)入授權(quán)運(yùn)營(yíng)程序，不僅不符合“數(shù)據(jù)二十條”的精神，也有悖我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定。數(shù)據(jù)資源的持有利用和確權(quán)授權(quán)一定要體現(xiàn)公平公正、透明公開(kāi)和非歧視，國(guó)家應(yīng)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)環(huán)境，避免對(duì)數(shù)據(jù)資源的壟斷和濫用。

數(shù)據(jù)確權(quán)是確定數(shù)據(jù)權(quán)利的歸屬，主要包含兩個(gè)層面：一是確定數(shù)據(jù)的權(quán)利主體，即誰(shuí)對(duì)數(shù)據(jù)享有持有權(quán)；二是確定權(quán)利的內(nèi)容，權(quán)利主體對(duì)數(shù)據(jù)資源的處理是否合法。顯然，公共數(shù)據(jù)持有者的權(quán)利屬性和內(nèi)容屬性需要數(shù)據(jù)確權(quán)機(jī)制的合法性認(rèn)定。《數(shù)據(jù)安全法》第三十二條規(guī)定：“任何組織、個(gè)人收集數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)采取合法、正當(dāng)?shù)姆绞?，不得竊取或者以其他非法方式獲取數(shù)據(jù)”。該條中的“任何組織”包括國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、人民團(tuán)體以及其他具有公共服務(wù)職能的企業(yè)事業(yè)單位等公共數(shù)據(jù)的持有者?！稊?shù)據(jù)安全法》在第五章專章設(shè)置了“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開(kāi)放”，并明確規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)為履行法定職責(zé)的需要收集、使用數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在其履行法定職責(zé)的范圍內(nèi)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序進(jìn)行；對(duì)在履行職責(zé)中知悉的個(gè)人隱私、個(gè)人信息、商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息等數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供。

黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，完善覆蓋全國(guó)的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制。因此，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)必須依法經(jīng)過(guò)權(quán)屬的確認(rèn)，這是深入推進(jìn)依法行政，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，確保公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)的依法履職和職權(quán)法定。

“數(shù)據(jù)二十條”明確要求“要審慎對(duì)待原始數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)交易行為”，公共數(shù)據(jù)的持有者不能直接將原始數(shù)據(jù)向第三方提供，必須在嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人隱私和公共安全的前提下，按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的要求，以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會(huì)提供。由此可見(jiàn)，公共數(shù)據(jù)在授權(quán)之前需要經(jīng)過(guò)一級(jí)開(kāi)發(fā)，使原始公共數(shù)據(jù)成為具有使用價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，方可通過(guò)簽訂協(xié)議的方式授權(quán)符合條件的授權(quán)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)加工，并對(duì)加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。這就類似土地要素市場(chǎng)，土地在出讓前必須經(jīng)過(guò)“七通一平”，即道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃?xì)馔巴恋仄秸然A(chǔ)性開(kāi)發(fā)后，方可通過(guò)法定程序向二級(jí)開(kāi)發(fā)商出讓，進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。

事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)發(fā)利用不僅僅是授權(quán)運(yùn)營(yíng)，還包括公共數(shù)據(jù)的共享和開(kāi)放。目前，國(guó)務(wù)院共發(fā)布了六批政務(wù)數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單，充分發(fā)揮了全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“一網(wǎng)通辦”的樞紐作用。在公共數(shù)據(jù)的開(kāi)放方面，我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定，政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放，將依據(jù)國(guó)家制定的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，逐步推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用。

公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)是數(shù)據(jù)共享和開(kāi)放的重要補(bǔ)充，在公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運(yùn)營(yíng)方面，由于公共數(shù)據(jù)的公共屬性，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于公共治理和公益事業(yè)領(lǐng)域，在推進(jìn)有條件有償使用過(guò)程中，公共數(shù)據(jù)持有者將數(shù)據(jù)資源授權(quán)后，獲取多少比例的收益回流，應(yīng)遵循“補(bǔ)償成本、適當(dāng)獲利”的原則，嚴(yán)禁借授權(quán)有償使用數(shù)據(jù)資產(chǎn)的名義，變相虛增財(cái)政收入，尤其要杜絕只關(guān)注“公共數(shù)據(jù)的有條件有償使用”，而影響用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用的情形。

目前，有關(guān)部門(mén)正在研究制定公共數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用政策文件和配套政策，進(jìn)一步規(guī)范公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)。事實(shí)上，“數(shù)據(jù)二十條”在“用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用”之前使用了“推動(dòng)”一詞，而在“用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”之前則使用了“探索”一詞。建議相關(guān)部門(mén)加快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為驅(qū)動(dòng)的公共數(shù)據(jù)資源確權(quán)授權(quán)運(yùn)營(yíng)規(guī)范，明確公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)和個(gè)人數(shù)據(jù)的公平確權(quán)授權(quán)規(guī)則，制定開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源第三方的條件認(rèn)定規(guī)則。同時(shí)，要完善和運(yùn)營(yíng)覆蓋全國(guó)的一體化在線公共數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，優(yōu)先推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用，制定實(shí)體經(jīng)濟(jì)與公共數(shù)據(jù)資源融合發(fā)展的政策和規(guī)范。

（來(lái)源：人民郵電報(bào)）